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Vergaberecht für Dienstleistungen: wie geht's - wie steht's?

Von Günter Buck und Arnfried Gläser

Das Thema Vergaberecht bewegt seit vielen Jahren die Einrichtungen der staatlich finanzierten Aus- und Weiterbildung und deren Träger, ebenso die zuständigen Verbände und Gewerkschaften. Es wirft eine ganze Reihe von rechtlichen wie politischen Fragen auf. So steht die geltende Vergabeordnung in der Kritik, weil sie nach Ansicht vieler Akteure dem Preis von Dienstleistungen Vorrang vor der Qualität gibt und die Gehälter der Beschäftigten in diesem Sektor unter eine akzeptable Schwelle drückt. Eine neue europäische Richtlinie zur Modernisierung der Vergaberechtssysteme in den EU-Ländern bietet die Chance für grundlegende Verbesserungen in der Praxis.

Probleme des bisherigen Vergaberechts

Die Ausgangslage ist inzwischen allen bekannt: Die politisch gewollte Weichenstellung von der "angebotsorientierten" hin zu einer "nachfrageorientierten" Steuerung  hat mit der 2004 eingeführten bundeszentral einheitlichen Durchführung von Ausschreibungen zu gravierenden Veränderungen geführt, vor allem zu einer betriebswirtschaftlichen Dominanz mit Zentralisierung der Einkaufsprozesse, Standardisierung und Zerschlagung von Netzwerkstrukturen. Grundlage dieser Ausschreibung ist die VOL (Vergabe- und Vertragsordnung für Leistungen), die eigentlich für die Beschaffung von Gütern und Produkten ausgerichtet ist, nicht aber für personenbezogene Dienstleistungen beziehungsweise Bildungsdienstleistungen.

Der Bereich der staatlich finanzierten Aus- und Weiterbildung unterliegt seit Jahren einem enormen Kostendruck auf der Grundlage einer rein preisorientierten Vergabepraxis der Bundesagentur für Arbeit (BA). Dieser Preiswettbewerb insbesondere in den Bereichen berufliche Bildung, Übergang Schule-Beruf und Beschäftigung/Qualifizierung stellte Einrichtungen vor die Wahl, Arbeitsbereiche ganz aufzugeben oder auszugründen. In über 10-jähriger Erfahrung mit bundeszentralen Ausschreibungen nach der aktuellen Vergabeordnung VOL/A hat sich gezeigt, dass die von der BA innerhalb des Vergabesystems vorgenommenen Anpassungen nur bedingt Verbesserungen nach sich ziehen. Es geht bei der VOL immer darum, ob eine Leistung umfassend beschrieben werden kann, was in Bezug auf die Arbeit mit jugendlichen Adressaten und ihren individuellen Voraussetzungen schwierig ist, da im Prozess der Begleitung und Unterstützung sich immer wieder neue Herausforderungen und Aufgaben stellen.

Alle Weiterbildungseinrichtungen benötigen umgehend Alternativen zur aktuellen Vergabepraxis, um den negativen Folgen, verursacht durch den aktuellen Preiswettbewerb, entgegenzuwirken. So haben die jetzigen gesetzlichen Vorgaben schon seit Jahren Auswirkungen auf die Arbeitsbedingungen und Bezahlung der Beschäftigten sowie negative Folgen für Qualität und Wirksamkeit der personalintensiven sozialen Dienstleistungen.

Neue Richtlinie bietet Chancen zu Verbesserungen

Durch die neue europäische Richtlinie 2014/24/EU zur Modernisierung aller nationalen Vergaberechtssysteme in der Europäischen Union gibt es nun ein "Zeitfenster" bis April 2016, gemeinsam Möglichkeiten für deutliche Verbesserungen im Bereich der Arbeitsmarktdienstleistungen (AMDL) zu erarbeiten, denn diese Richtlinie enthält einige Freiräume und nationale Gestaltungsmöglichkeiten. Am 28.03.2014 wurden drei neue europäische Vergaberichtlinien zur Modernisierung des EU-Vergaberechts im EU-Amtsblatt veröffentlicht und traten damit am 17.04.2014 in Kraft. Die nationalen Gesetzgeber haben bis April 2016 Zeit, diese Richtlinien in nationales Recht umzusetzen; federführend zuständig ist das BMWi.

Eine große Chance in der Umsetzung eines neuen nationalen Vergabegesetzes liegt darin, dass die Besonderheiten von sozialen und Arbeitsmarktdienstleistungen anerkannt werden. Diese spezifischen Bedürfnisse verschiedener Nutzergruppen werden nun stärker berücksichtigt. Dadurch besteht die Möglichkeit, auch vergaberelevante Kriterien außerhalb von Preis und Konzept in die Bewertungen einfließen zu lassen. Doch die Leistungserbringer sind auch in der Pflicht, klar zu sagen, was die Qualität ihrer Arbeit ausmacht, wie sie definiert, erkannt, gemessen und bewertet werden kann - eine sehr wichtige und schwierige Aufgabe, die gemeinsam von allen Akteuren in diesem Bildungssektor bearbeitet werden muss.

Ziele der Novellierung des EU-Vergaberechts sind eine Vereinfachung und Flexibilisierung der Vergabeverfahren, mehr Rechtssicherheit, eine Harmonisierung der Vergabebedingungen für Unternehmen in Europa sowie die Verbesserung des Zugangs für kleine und mittlere Unternehmen zu öffentlichen Aufträgen. Zudem sollen künftig strategische Aspekte zur Erreichung der Europa 2020-Ziele stärker in den Vergabeverfahren berücksichtigt werden. Dazu gehören vor allem soziale, ökologische und innovative Aspekte. Außerdem regeln die neuen EU-Richtlinien grundlegende Ausnahmen vom Vergaberecht. Dies bietet gerade Kommunen mehr Rechtssicherheit bei der Erbringung von Leistungen der Daseinsvorsorge.

Die neue EU-Vergaberichtlinie zur Auftragsvergabe bietet große Chancen, das bisherige Vergaberecht in Deutschland entscheidend zu verbessern. So gibt die Richtlinie den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, für soziale und andere besondere Dienstleistungen erleichterte Beschaffungsregelungen vorzusehen. Unter soziale Dienstleistungen fallen Arbeitsvermittlungsdienste, Bildungsdienstleistungen sowie Gesundheitsdienstleistungen. In Deutschland sind diese in den Sozialgesetzbüchern SGB II/III und IX gesetzlich festgeschrieben.

Zu den zentralen Artikeln der neuen EU-Vergaberichtlinie gehören u.a. die Artikel 18 und Artikel 76. Gerade der Artikel 18 enthält wichtige Vorgaben. Hier werden die Mitgliedstaaten aufgerufen, angemessene Maßnahmen zu ergreifen, um sicherzustellen, dass bei der Ausführung der öffentlichen Aufträge die sozialen sowie arbeits- und umweltrechtlichen Bestimmungen eingehalten werden müssen. Darunter fallen z.B. in Deutschland allgemeingültige Branchenmindestlöhne sowie Tarifvertrage nach den Tarifvertragsgesetz.

Der Artikel 76 definiert Grundsätze für die Vergabe von Aufträgen. Hier werden die öffentlichen Auftraggeber aufgefordert, die Notwendigkeit, Qualität, Kontinuität, Zugänglichkeit, Bezahlbarkeit, Verfügbarkeit und Vollständigkeit der Dienstleistungen sicherzustellen. Der Auftraggeber ist nun verpflichtet, die bezahlten Preise der Dienstleistungen offenzulegen sowie das Vergabeverfahren für alle Auftragnehmer transparent und nachvollziehbar zu gestalten. Außerdem kann die Auswahl der Dienstleister auf der Grundlage des Angebots mit dem besten Preis-Leistungs-Verhältnis getroffen werden - unter Berücksichtigung von Qualitäts- und Nachhaltigkeitskriterien. Insbesondere dieser Artikel gibt auch für die Dienstleistungen am Arbeitsmarkt einen großen Handlungsspielraum für Verbesserungen. Zwar sind mit dem neuen Vergaberecht nicht alle Praxisprobleme bzw. offenen Grundsatzfragen lösbar, doch sofern Vergabeverfahren stattfinden, ist deren sozialverträgliche Gestaltung sicherzustellen.

Politische Initiativen zur Vergaberechtsreform seit April 2014

Von Frühjahr bis Jahresende 2014 haben die Verbände und Gewerkschaften sich erst einzeln, dann in Form eines Bündnisses am politischen Umsetzungsprozess der neuen EU-Vergaberichtlinie mit eingebracht, u.a. durch die aktive Beteiligung am Entwicklungsprozess der ersten Eckpunkte der Bundesregierung (verfasst durch das BMWi) im Rahmen von direkten Gesprächsrunden. Im Oktober 2014 veröffentlichten GEW und BAG EJSA gemeinsam entwickelte Eckpunkte für eine qualitätsorientierte und sozial ausgewogene Vergabe von Arbeitsmarktdienstleistungen.

Ende November 2014 wurden sowohl die Vertreter/innen der Leistungserbringerseite und der Gewerkschaften als auch Vertreter/innen des BMAS, der BA und der Wirtschaftsverbände vom BMWi zu einem "Round Table"-Gespräch zur Vergabe von Arbeitsmarktdienstleistungen eingeladen. Im Rahmen dieser Expertenrunde wurde diskutiert, wie die Flexibilität der Vergaberichtlinien für öffentliche Auftraggeber bei der Vergabe sozialer Dienstleistungen für das deutsche Vergaberecht übernommen und das Vergabeverfahren mit Rücksicht auf die Besonderheiten der sozialen Dienstleistungen konkret ausgestaltet werden könnte.

Am 25.11.2014 antwortete die Bundesregierung auf eine kleine Anfrage der Bundestagsfraktion DIE LINKE, aus ihrer Sicht sorge die bestehende Vergabepraxis nicht für einen Preiskampf zulasten der Qualität, obwohl Verbände und Gewerkschaften schon seit Jahren auf diese Negativwirkung hinweisen. Am 7. Januar 2015 veröffentlichte die Bundesregierung ein "Eckpunktepapier zur Reform des Vergaberechts". Es beinhaltet sowohl die Leitlinien für die geplante Vergaberechtsreform für Dienstleistungen in Deutschland als auch einen Zeitplan für die Umsetzung.

Unter anderem sieht das Papier eine Aufwertung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) vor. Zahlreiche inhaltliche Fragen sollen zukünftig auf dieser Ebene geregelt werden. Ausdrücklich genannt werden die Gründe für den Ausschluss von einem Vergabeverfahren und die grundsätzlichen Anforderungen an Eignung und Zuschlag. Außerdem sollen die  VOL/A und die Vergabeordnung für freiberufliche Leistungen (VOF) in der Vergabeverordnung (VgV) aufgehen. Die Regelungen der VOL/A werden, soweit sie nicht im GWB zu finden sein werden, in die VgV aufgenommen und die VOL/A wird im Oberschwellenbereich nicht weitergeführt.

Für den Bereich der Arbeitsmarktdienstleistungen (AMDL) ist es wichtig, dass die Möglichkeiten zur Verhandlung mit den Bietern entsprechend den neuen Vorgaben der Richtlinien ausgeweitet werden. Öffentliche Auftraggeber werden zwischen offenem und nichtoffenem Verfahren frei wählen können - im Rahmen des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit und des Wettbewerbs. Mit der Einführung der Einheitlichen Europäischen Eigenerklärung wird die Pflicht, umfangreiche Nachweise zu erbringen, durch die Abgabe einfacher Erklärungen der Bieter ersetzt.

Zur Beachtung Arbeits- und sozialrechtlicher Verpflichtungen soll im GWB insbesondere festgeschrieben werden, dass bei der Ausführung von Aufträgen ein bundesweiter gesetzlicher Mindestlohn einzuhalten ist. Freiräume für die öffentliche Hand werden betont. Wenn sich eine Kommune entscheidet, eine Leistung selbst zu erbringen, findet das Vergaberecht keine Anwendung. Die neuen EU-Richtlinien definieren hierfür erstmals die genauen Voraussetzungen.

Das BMWi geht derzeit von folgendem Umsetzungszeitplan aus: Im Frühjahr 2015 soll es einen Kabinettbe-schluss zur GWB-Novelle geben, im Herbst 2015 soll ein entsprechendes Gesetz von Bundestag und Bundesrat beschlossen werden, im Anschluss soll ein Kabinettbeschluss zu den Verordnungen folgen, im Winter 2015/2016 die Zustimmung des Bundesrates zu den Verordnungen. Für den 18. April 2016 ist das Inkrafttreten des neuen Vergaberechts vorgesehen.

Möglichkeiten und Grenzen des Vergaberechts

Bei der Frage, was das Vergaberecht leisten kann und was nicht, sind in den Debatten zunächst (mindestens) drei Ebenen zu unterscheiden: die Struktur und Inhalte des Vergaberechts, die Frage nach Tarifen und Tarifpartnern und die Umsetzungspraxis (bei Arbeitsmarktdienstleistungen durch die Bundesagentur für Arbeit).

Das Vergabegesetz gibt viele Strukturen und Standards vor, regelt sie jedoch nicht. Viele strittige Fragen liegen außerhalb des Vergaberechtes, sind aber mit diesem eng verknüpft. So könnte z.B. nach Inkrafttreten des neuen Gesetzes ab April 2016 bei der Prüfung eines Angebotes ein allgemeingültiger Tarifvertrag als Finanzkalkulationsgrundlage herangezogen werden, doch es obliegt den Tarifpartnern, diesen auf den Weg zu bringen.

So ist sowohl das Modell der Leistungserbringung als auch die Frage, wie viel Steuerungskompetenzen die öffentliche Hand bekommt, eben keine vergaberechtliche, sondern eine sozialpolitische. Sozialrechtliche bzw. sozialstaatliche Sachverhalte mit Mitteln des Vergaberechts in den Griff kriegen zu wollen, ist wenig sinnvoll.

Welche Möglichkeiten der politischen Einflussnahme auf das Vergaberechtsverfahren stehen jetzt noch offen? Bei Gesprächen mit politischen Entscheidungsträgern ist darauf hinzuweisen, dass der Gesetzgeber jetzt tatsächlich die Möglichkeit hat, wichtige Verbesserungen im Bereich Vergabe sozialer Dienstleistungen zu realisieren. Insbesondere geht es dabei um den Vorrang von Qualität beim Zuschlag (bestes Preis-Leistungsverhältnis) und die damit verbundene Frage der zu berücksichtigenden Qualitätskriterien sowie  die Berücksichtigung aller bestehenden Tarifverträge bei der Angebotsgestaltung. Der geltende Mindestlohn und der bestehende Branchentarifvertrag Aus- und Weiterbildung sind definitiv zu niedrig angesetzt, um die notwendige Anhebung des Lohnniveaus der Beschäftigten zu erreichen.

Es gilt, die neuen Spielräume, welche die EU-Vergaberichtlinie für Dienstleistungen vorgibt, im Sinne der Qualität von Arbeitsmarktdienstleitungen und einer angemessenen Bezahlung der Beschäftigten zu nutzen!


Richtlinie des Europäischen Parlaments und Rates über die öffentliche Auftragsvergabe

Erstellt am: 17.02.2015 eMail-direkt »       Seite empfehlen »

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Letzte Änderung: 25.02.2015 Kommentare hinzufügen »

 
 
 

Günter Buck, Leiter des Referats für Jugendberufshilfe bei der Bundesarbeitsgemeinschaft Evangelische Jugendsozialarbeit (BAG EJSA)

Günter Buck ist Referent für Jugendberufshilfe bei der Bundesarbeitsgemeinschaft Evangelische Jugendsozialarbeit (BAG EJSA)

 


Arnfried Gläser, Referent für Berufliche Bildung und Weiterbildung bei der Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft (GEW)

Arnfried Gläser ist Referent für Berufliche Bildung und Weiterbildung bei der Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft (GEW)

 

 

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